Łukasz Matys · 25.07.2024

Roszczenia odszkodowawcze związane z uchwaleniem lub zmianą MPZP

spis treści

1. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

strona 1

2. zmiana przeznaczenia

strona 2

3. roszczenia właściciela

strona 2

4. problemy interpretacyjne

strona 4

5. podsumowanie

strona 5

Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako MPZP) mogą wpływać na zmianę sposobu korzystania z danej nieruchomości. Jeżeli uchwalenie lub zmiana planu powoduje po stronie właściciela szkody, to może on domagać się ich wyrównania przez gminę. Do ustalenia wysokości odszkodowania zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

MPZP to akt prawa miejscowego, który określa przeznaczenie, a także warunki zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Jest uchwalany w drodze uchwały rady gminy / miasta, a wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej w tej kwestii posiada wójt / burmistrz / prezydent miasta.

Na terenie gminy może obowiązywać jeden plan miejscowy obejmujący swoim zasięgiem cały jej obszar. Mogą być również uchwalane plany częściowe. Przy czym granice poszczególnych MPZP nie mogą na siebie zachodzić.

Kompetencje rady gminy / miasta w tym zakresie zwykło określać się mianem władztwa planistycznego. Jest ono definiowane jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu)^[1].

Pojęciem władztwa planistycznego posługuje się przede wszystkim doktryna prawa (nie jest ono definiowane ustawowo), ale można je również spotkać w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977) - dalej jako Ustawa - projekt planu miejscowego musi zawierać część tekstową oraz graficzną. Uwzględnia się w nim politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego.

Warto również pamiętać, że lokalizacja wielu obiektów, zwłaszcza inwestycji celu publicznego, może nastąpić wyłącznie w drodze uchwalenia lub zmiany MPZP. Jako przykład można wskazać lokalizację dużych farm fotowoltaicznych czy turbin wiatrowych.

Ogłoszenie uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w dzienniku urzędowym danego województwa.

Jako ciekawostkę można wskazać, że na koniec 2012 roku, na terenie Polski obowiązywało 41.625 planów miejscowych, które obejmowały w sumie 27,9% powierzchni kraju^[2].

Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021 ꜛ
Wikipedia: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ꜛ

strona 2 / 5

Zmiana przeznaczenia

Jak wskazano powyżej, wejście w życie planu miejscowego lub jego zmiany wpływa na przeznaczenie danego terenu lub warunki jego zagospodarowania i zabudowy. Tym samy przepisy te kształtują sposób wykonywania prawa własności w stosunku do konkretnej nieruchomości .

Uchwalenie MPZP określa zatem sposób korzystania z nieruchomości, a tym samym może ograniczyć prawo własności, które wydawałoby się prawem nienaruszalnym.

W skrajnych przypadkach uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiana mogą powodować, że korzystanie z nieruchomości lub jej części jak do tej pory lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Może również wpłynąć na wartość danej nieruchomości.

W niektórych wypadkach uchwalenie MPZP może być zatem niekorzystne dla właściciela konkretnej nieruchomości. Aby przeciwdziałać takim sytuacjom, ustawodawca wprowadził do Ustawy zapisy pozwalające właścicielom nieruchomości na uzyskanie stosownych rekompensat.

Roszczenia właściciela

Właściciele nieruchomości, poszkodowani przez wprowadzenie MPZP, mogą domagać się od gminy odszkodowania. Przy czym - zgodnie z przepisami Ustawy - będzie to miało miejsce w dwóch sytuacjach.

Po pierwsze, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części jak do tej pory lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone^[1]. W tym wypadku właściciel nieruchomości będzie mógł żądać od gminy:

odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
wykupienia nieruchomości lub jej części.

Gmina w tej sytuacji może uwolnić się od roszczeń właściciela nie tylko przez zapłatę odszkodowania, ale również w drodze zaoferowania nieruchomości zamiennej.

Art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 Ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ꜛ

strona 3 / 5

Należy jednak zaznaczyć, że roszczenia opisane powyżej nie przysługują, jeżeli treść planu miejscowego nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika z:

uwarunkowań hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń, określonych na podstawie odrębnych przepisów,
decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez inne niż organy gminy, organy administracji publicznej lub Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie,
zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie.

Z drugą sytuacją, w której właściciel będzie się mógł domagać od gminy odszkodowania, mamy do czynienia, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel zbywa tę nieruchomość. Może on wówczas żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości^[1]. Ustala się je na dzień sprzedaży.

Obniżenie wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie MPZP a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:

przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu,
faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu.

Tego rodzaju roszczenia do gminy można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Art. 36 ust. 3 Ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ꜛ

strona 4 / 5

Problemy interpretacyjne

Jak wskazano powyżej, ustawodawca bardzo precyzyjnie określił sposób ustalania wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy na skutek wprowadzenia planu miejscowego wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel próbuje zbyć nieruchomość.

Inaczej rzecz się ma w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem MPZP albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części jak do tej pory lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. W takiej sytuacji nie wprowadzono jasnych ustawowych zasad ustalania wysokości odszkodowania. Do tego przepisy regulujące tę kwestię były zmieniane przez ustawodawcę.

Jak wskazuje Dariusz Okolski w komentarzu do Ustawy, w wyniku nowelizacji ustawodawca zmienił całkowicie brzmienie ust. 11 komentowanego przepisu [art. 37 Ustawy], dążąc do doprecyzowania kryteriów wyceny nieruchomości w przypadku, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym, niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem nieruchomości^[1].

Warto jednak zauważyć, że po nowelizacji art. 37 ust. 11 pkt 1 Ustawy posługuje się wyłącznie pojęciem faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość nie była wcześniej objęta planem miejscowym. Nie jest to skorelowane z brzmieniem art. 36 ust. 1 Ustawy, gdzie jako przesłankę powstania roszczenia związanego z uchwaleniem MPZP wskazano ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

D. Okolski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz [w:] D. Okolski (red.) Prawo rynku nieruchomości. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2024 ꜛ

strona 5 / 5

Należy zwrócić uwagę, że pojęcie faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości nie odpowiada pojęciu dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości. Zakres znaczeniowy pierwszego jest znacznie węższy, nie obejmuje bowiem wszelkich i potencjalnie zgodnych z prawem sposobów korzystania z nieruchomości, a jedynie sposób rzeczywisty. Z tych też względów twierdzi się, że nowelizacja Ustawy wprowadziła rozwiązania raczej niekorzystne dla właścicieli nieruchomości^[1].

Podsumowanie

Na skutek uchwalenia i wejścia w życie MPZP może zmienić się sposób korzystania z nieruchomości lub jej części. W wyniku wyżej wymienionych działań gminy wartość nieruchomości może się również obniżyć.

Wychodząc naprzeciw tym problemom, w Ustawie przewidziano konkretne roszczenia właściciela wobec gminy uchwalającej plan miejscowy. Trzeba jednak pamiętać, że Ustawa przewiduje dwa alternatywne roszczenia właściciela, a także, że gmina nie wyrównuje szkód z urzędu. Konieczne w tym zakresie jest skierowanie do niej konkretnego roszczenia z podaniem podstawy prawnej i faktycznej oraz żądaną wysokością odszkodowania.

Trzeba również pamiętać, że sprawy związane z ustalaniem i wypłatą odszkodowań są sprawami cywilnoprawnymi. To znaczy, że gmina nie wydaje w tym zakresie decyzji administracyjnych, a zawiera z właścicielem stosowną umowę. W przypadku sporu właściciel nieruchomości może natomiast wystąpić z pozwem do właściwego sądu powszechnego.

M. Foryś, Roszczenie planistyczne, a potencjalne przeznaczenie nieruchomosci (prawo.pl) ꜛ